На соответствующие вопросы редакции Российского экономического журнала отвечает Валентин Дементьевич Роик — доктор экономических наук, профессор, заместитель директора Института труда и социального страхования, автор многочисленных публикаций в нашем журнале по социальной проблематике, в том числе по социальным аспектам федеральной бюджетной политики последних лет.
—С марта текущего года страна вступила в новый «политический цикл». Не могли бы Вы для начала подвести итоги федеральной социальной политики предыдущих восьми лет, проводившейся с использованием бюджетных рычагов?
Прежде всего хотелось бы зафиксировать следующие два обстоятельства. Во-первых, благодаря «нефтегазовому дождю» российское государство обрело в новом столетии финансовые ресурсы, достаточные, чтобы резко — в разы — увеличить совокупные социальные расходы. Во-вторых, анализ мирового опыта свидетельствует об устойчивой тенденции все более полной реализации национальными государствами современных социально-экономических функций, в том числе посредством бюджетно-расходных механизмов. Согласно данным Всемирного банка, удельный вес госрасходов в большинстве развитых стран уже в конце XX в. достиг 50% ВВП, в которых булыную часть стали составлять расхоАЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ: ОБды именно социальные.
Наши же федеральные власти, несмотря на свои немалые ресурсы, в текущем десятилетии откровенно игнорировали этот «мэйнстрим» бюджетной политики в развитых странах, жестко фиксируя долю расходов на социальные цели на сложившемся уровне примерно в 17% ВВП — самом низком среди государств не только Западной, но и Центральной и Восточной Европы. Отсюда и скатывание России в группу «периферийных» стран: как констатировалось в литературе, в том числе в публикациях настоящего издания, по индексу развития человеческого потенциала РФ оказалась на 60-м месте, по уровню здравоохранения — 130-м, по продолжительности жизни — 105-м, и т.д., причем с каждым годом эти места все ухудшаются. Отечественные отрасли социальной сферы, где воспроизводится «человеческий капитал» и генерируется интеллектуальный потенциал страны, все в меньшей мере соответствуют вызовам времени и практике развитых стран.
Остается крайне низким удельный вес затрат на социальные цели в структуре совокупных расходов «расширенного правительства», под которыми понимается сумма расходов федерального и региональных бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов. Так, расходы на здравоохранение в России составляют всего 5% отмеченных совокупных расходов, тогда как, например» Австралии — 17, в Чехии — 14, в Австрии, Германии, Швеции, Италии и Бельгии — 13, в Литве — 12%; российский показатель — опять-таки самый низкий среди стран не только Западной, но и Центральной и Восточной Европы. Если же проводить сопоставление по доле таких затрат в ВВП, обнаруживается еще более неблагоприятная ситуация. В последние годы в России эта величина чуть превышает 3% в сравнении с 5,8 в Дании, 6,6 — в Бельгии, 6,7 — в Германии и 7,7% — в Швеции.
Аналогична картина с финансированием образования. Доля затрат на него в совокупных расходах «расширенного правительства» в последние годы — 8,1%, в ВВП — 3%, а, скажем, в Австралии соответствующие величины — 14,4 и 5,2, в Дании — 15,3 и 8,8, в Бельгии — 16,3 и 8,1, в Швеции — 13,5 и 7,7%.
Что касается расходов на социальную защиту населения, то в России в течение последнего пятилетия они составляли примерно 25% совокупных «расширенно-правительственных» и чуть более 9% ВВП. Между тем в западноевропейских странах «соцзащитный» показатель достигает 30—40, а в странах ЦВЕ — 20—30% ВВП.
Таким образом, несмотря на общий рост соцрасходов российского государства в годы текущего десятилетия, доля финансирования социальных отраслей в общей структуре бюджетных расходов по-прежнему низка: она на 3 процентных пункта «недотягивает» до уровня, рекомендуемого для развивающихся стран, и на 8—12 пунктов — для стран развитых.
Далее, проблемы бедности и неравномерности распределения доходов среди населения не только остаются актуальными, но и зачастую обостряются. Да, численность граждан с доходами ниже прожиточного минимума, согласно официальной статистике, сократилась с 42,3 млн. в 2000 г. до 19,5 млн. в 2007 г., в результате чего уровень бедности упал с 19,0 до 13,7%. Но доходная дифференциация населения за последние восемь лет усилилась: соотношение доходов крайних децильных групп в 2000 г. равнялась 13,9 раза, а в 2007 г. — 16,8. В том же 2007 г. на долю 10% наиболее обеспеченных россиян приходились 31,41% общего объема денежных доходов населения, а на долю 10% наименее обеспеченных» 1,9%; коэффициент Джини в том же году оказался на уровне 0,422, а ведь в развитых странах, согласно данным, приведенньщрвв выпуске «Factbook 2008: Economic, Enviromental and Social Statictics», этот показатель не превышает уровня 0,36%, а среднее значение коэффициента для указанной группы стран составляет 0,29.
Что касается состава бедных домохозяйств, то большинство из них суть социально незащищенные (многодетные, неполные семьи, пенсионеры, инвалиды и т.д.). В то же время в 30% домохозяйств, находящихся за чертой бедности, граждане трудоспособного возраста имеют регулярную оплачиваемую работу. Таким образом, один из факторов неравномерного распределения доходов — существенная дифференциация заработной платы между различными видами экономической деятельности. Важно отметить также, что заработная плата продолжает оставаться главным фактором роста доходов населения. По оценкам Росстата, ее долар структуре денежных доходов граждан с учетом скрытой заработной платы в последние годы увечилась и составила в 2007 г. 70,4%.
Помимо дифференциации заработной платы в последнее время все чаще и острее встает вопрос имущественной дифференциации. Согласно выводам экспертов, подавляющее большинство россиян в настоящее время не имеют возможности приобрести жилье в собственность даже по ипотеке. При этом по уровню обеспеченности населения жильем, причем без учета качества и комфортности последнего Россия отстает от многих развитых и даже развивающихся стран. В среднем на одного человека в нашей стране приходятся 20,7 кв. м. жилой площади, тогда как в США этот показатель равняется 70, в Великобритании — 62, в Германии — 50, а в Китае — 27 кв. м. Система ипотечного кредитования пока, мягко говоря, слабо влияет на улучшение жилищных условий граждан.
Одной из наиболее острых и требующих безотлагательного решения проблем остается проблема низких пенсий. Материальное положение 90% из 38 млн. пенсионеров следует признать неудовлетворительным. Размер их доходов позволяет в лучшем случае выживать, поскольку пенсия составляет только 22% прежнего заработка, а ее покупательная способность для 40% пенсионеров ниже прожиточного минимума. И неудивительно, ибо на пенсионное обеспечение в нашей стране выделяются только 5% ВВП, хотя необходимый — с учетом по сути депопуляционных отечественных демографических тенденций и мирового опыта — объем, согласно авторитетным экспертным оценкам, — не менее 12%.
На страницах «Российского экономического журнала» подробно анализировалась разворачивающаяся с 2003 г. «административная реформа», кардинально перераспределившаяся ответственность органов власти различных уровней за осуществление расходных обязательств. В ходе этого анализа было, в частности, показано, что ряд федеральных расходных полномочий передан субъектам РФ без выделения средств, необходимых для их реализации, и в результате регионы вынуждены тратить на выполнение таких полномочий собственные финансовые ресурсы, что, разумеется, мягко говоря, не способствует улучшению социальной ситуации на просторах России...
—Характеризуя принятую в 2007 г., т.е. еще в рамках прежнего «политического цикла», «бюджетную трехлетку», Вы писали следующее: «Как известно, представители всех ветвей федеральной власти утверждают, что принятый федеральный бюд-жет-2008—2010 отличается ярко выраженной социальной направленностью. Но так ли это, можно ли с удовлетворением констатировать, что закладывавшаяся в социальные «блоки» бюджетов предшествующих лет «модель суженного воспроизводства населения, т.е. уменьшения его численности и деградации его стратификационной структуры, ухудшения качества жизни основной части россиян», заменена альтернативной моделью, воплощающей долгожданный переход к государственной политике, адекватной конституционному статусу России как социального государства? Увы, нельзя... И применительно к бюджету-2008—2010 справедлив сформулированный в отношении бюджета-2006 и воспроизведенный в отношении бюджета-2007 тезис, согласно которому в динамическом плане социальные параметры трудно даже однозначно оценить (определенно сказать, положительная или отрицательная динамика социальных расходов запланирована)». Отличается ли Ваша оценка федерального бюджета-2009—2011, принятого уже в рамках нового «политическгго цикла», от приведенной оценки первой «бюджетной трехлетки»?
—Опять-таки, «увы»: принципиально не отличается, и все прошлогодние выкладки, начиная с установления деструктивного радикально-либералистского идеологического контекста социальной компоненты бюджетной политики, к сожалению, приложимы и к новой «трехлетке». Поэтому, не повторяясь, отмечу только основные фактологические моменты.
Анализ динамики социальной составляющей федерального бюджета-2009—2011 свидетельствует прежде всего о том, что при росте абсолютных показателей финансирования социальной сферы с относительными его индикаторами определенности нет. Так, применительно к 2009 ЗШфинансирование, о котором идет речь, планируется на уровне 1314,5 млрд. руб., т.е. составит 14,6% совокупных расходов федерального бюджета и 2,56% ВВП; соответствующие же величины-2008, согласно предыдущей «трехлетке», — 14,4 и 2,7%.
Далее, в 2011 г. по отношению к 2008 г. увеличение федерального бюджетного финансирования социальной сферы составит 21,4%, однако с учетом даже «самых скромных» инфляционных ожиданий его прирост в реальном выражении окажется на уровне всего 2,4%. А если учесть традиционное для правительственных прогнозов социально-экономического развития значительное занижение инфляции, можно уверенно утверждать: реальный рост затрат на социальные цели федеральным бюджетом-2009—2011 не предусматривается.
Хуже того, по ряду отраслей социальной сферы в 2011 г. в сравнении с 2008 г. запланировано прямое ощутимое уменьшение доли расходов в общем объеме расходов федерального бюджета: в отношении культуры, кинематографии и СМИ — до 1,1% с 1,3%, социальной политики — до 2,9 с 3,9, образования — до 4,5% с 4,8%. Кстати заметить, знаменитому образовательному «приоритетному национальному проекту» намечено резкое снижение финансирования — с 30,85 млрд. руб. в 2009 г. до 7,9 млрд. в 2010 и в 2011 гг., а по большинству направлений проекта данные обнародованы лишь применительной 2009 г. Что касается трехлетней динамики расходов на здравоохранение, то при ее анализе особенно важно иметь в виду проводимую «федеральным центром» линию «сбрасывания» большей части соответствующих полномочий на региональный и муниципальный уровни. Этим в значительной мере объясняется запланированное уменьшение в трехлетнем горизонте удельного веса федеральных расходов на здравоохранение: с 4,1% в 2009 г. до 3,8 в 2010 г. и 3,6% — в 2011 г. Причем будет снижаться доля ресурсов, выделяемых по таким важным направлениям, как «Стационарная медицинская помощь», «Санитарно-оздоровительная помощь» и особенно — «Физическая культура и спорт»: доля расходов здесь упадет с 6,7 до 4,5%. Подобная «экономия» чревата, в частности, срывом программ всеобщей диспансеризации работающих граждан и их оздоровления.
—Как можно оценить установленные бюджетные параметры трехлетней динамики доходов населения, в том числе оплаты труда «бюджетников»?
—Согласно самооценкам авторов бюджета-2009—2011, ретранслируемым представителями всех ветвей федеральной власти, в этой области произойдет едва ли не «прорыв». Действительно, некоторые намеченные меры по улучшению материального положения россиян, на первый взгляд, кажутся весомыми, например, повышение минимального размера оплаты труда почти вдвое и увеличение средств на оплату труда на 30%. Запланирован рост доли фонда оплаты труда с 24,2% ВВП в 2008 г. до 27,2% в 2011 г. Номинальная среднемесячная заработная плата должна повыситься с 13593 руб. в 2007 г. до 30673 руб. в 2011 г., т.е. за 2008—2011 гг. ее намечено поднять в 2,26 раза, а в реальном исчислении — в 1,57 раза. При этом заявлено, что не менее двух третей соответствующих финансовых ресурсов направлено на повышение оплаты труда низкооплачиваемых и малоквалифицированных работников.
Если начать с последней позиции, нельзя не отметить, что, во-первых, характерные для низкодоходных групп населения особо высокие, примерно вдвое превышающие среднестатический уровень, показатели инфляции наверняка заблокируют реализацию правительственных благопожеланий относительно повышения реальных доходов этих многочисленных групп. Во-вторых, федеральный бюджет-2009—2011 никоим образом не решает проблему преодоления исключительно высоких диспропорций в уровнях заработной платы различных категорий населения.
В мировой практике границей социальной стабильности общества считается восьмикратный разрыв в уровнях заработной платы 10% наиболее и 10% наименее состоятельных по данному доходному источнику граждан. Между тем в России в 2007 г. этот «децильный» показатель дифференциации заработной платы составил 22 раза! Хуже того, в стране сохраняется устойчивая тенденция к дальнейшему усилению «зарплатной» дифференциации населения между всеми возможными группами работающих: в разрезах отраслей экономики, регионов и предприятий. В данном контексте показательно, например, что в финансовой сфере и в добыче полезных ископаемых уровни заработной платы в предстоящем трехлетнем периоде останутся существенно выше ее общероссийского уровня.
Целевым индикатором и определенным механизмом выравнивания неоправданных различий в заработной плате может служить социальная норма, регулирующая соотношение минимальной и средней заработной платы, или так называемый ин¬декс Кейтца. И если его значение, рекомендуемое МОТ, — 50, а Евросоюзом — 60%, то в России индекс, о котором идет речь, в 2007 г. равнялся всего 17%. Динамика же его в трехлетней перспективе просто удручает: 19 в 2009 г. и 21% — в 2011 г., т.е. рост составит один процентный пункт в год. При подобных «черепашьих» темпах решение одной из ключевых социальных проблем наверняка затянется на неопределенно длительное время.
Что касается широко разрекламированной меры, связанной с повышением с 1 января 2009 г. минимального размера оплаты труда до 4330 руб., т.е. до уровня, всего лишь сопоставимого с прожиточным минимумом трудоспособного человека, официально исчислявшимся в четвертом квартале 2007 г., и составляющего 80% такого минимума, официально же определенного на 2009 г., то этот шаг, конечно, не стоит переоценивать. Кроме того, с учетом устойчиво высоких в последние годы темпов инфляции, снижения которых в условиях сохраняющегося ценового произвола монополий и разворачивающегося финансово-экономического кризиса, понятно, ожидать не приходится, достичь данного уровня, по-видимому, не удастся. Скорее всего минимальный размер оплаты труда в 2009 г. не превысит 65% прожиточного минимума работающих, а принятый механизм индексации в соответствии с официально объявленной инфляцией, которая, как правило, вдвое ниже реальной, не позволит довести МРОТ до прожиточного минимума и в рамках «трехлетки» в целом. Выполнения соответствующей нормы Трудового кодекса РФ, содержащейся в статье 133, можно ожидать только в более отдаленной перспективе, и это, свидетельствуя об отсталости и разбалансированности сложившейся в стране системы оплаты труда, отражает тот факт, что федеральное правительство не в состоянии справиться с проблемой, которая в СССР была успешно решена еще в 60-х годах.
Нельзя к тому же не отметить, что официально рассчитываемый показатель прожиточного минимума остается стандартом очень низкого, несовременного потребления; его покупательная способность на 30% ниже уровня 1990 г. Специалисты не перестают развенчивать этот показатель и твердить о необходимости корректирующих подвижек, а федеральные власти — эти предложения игнорировать. Что, прямо говоря, позорно для государства, даже в обстоятельствах кризиса исповедующего профицитный принцип бюджетной политики, создавшего в годы «нефтедолларового изобилия» немалые «кубышки» и использующего их не во благо бедных категорий своих граждан, а для низкопроцентного кредитования экономик своих стратегических конкурентов, а ныне — еще и в целях «антикризисной» тотальной поддержки фондового рынка и банковской сферы.
Общенациональным позором является и сегодняшняя менее чем десятитысячная среднемесячная заработная плата «бюджетников», соответствующая двухдолларовой часовой оплате труда, свойственной лишь слаборазвитым странам. И что же предусматривается в трехлетней перспективе? Увеличение зарплаты работников бюджетной сферы всего в 1,5 раза, для чего планируются проведение соответствующей индексации и реформирование в данной сфере системы оплаты труда. При этом, к сожалению, игнорируется задача преодоления разрыва между зарплатой «бюджетников» и средней зарплатой по народному хозяйству в целом, который применительно к государственным здравоохранению и образованию, где трудится около 10 млн. человек, сегодня достигает 30%. Для ее решения требуется увеличить оплату труда в бюджетном секторе минимум вдвое. Между тем расходы консолидированного бюджета на образование и здравоохранение за три года в сравнении с 2008 г. вырастут всего на 43%, а суммы средств, выделяемых на осуществление мероприятий, связанных с реформированием системы оплаты труда бюджетных учреждений здравоохранения, в грядущие три года составят 103—108% к 2008 г., что в лучшем случае комментирует инфляционные потери...
В общем, в федеральном бюджете-2009—2011, опять-таки профицитном и сохраняющем за своими рамками накопленные нефтедолларовые «заначки», в очередной раз не только не решается, но и не ставится императивная, абсолютно приоритетная задача государственной социальной политики в целом — повышения цены рабочей силы до уровня, необходимого для перехода к расширенному типу ее воспроизводства, т.е. повышения кратного. А без этого, как мне уже многократно доводилось писать, в частности, в «Российском экономическом журнале», исключается превращение заработной платы из продуцента бедности и дестимулятора экономики в фактор подъема благосостояния россиян и перевода народного хозяйства в режим быстрого, устойчивого и высококачественного роста.
— Вы также писали в нашем издании о том, что отказ от решения «задачи задач» социальной политики — обеспечения «крутой», в разы, положительной динамики заработной платы — предопределяет, в частности, недееспособность пенсионной политики федеральных властей, дисфункцию пенсионной системы, формально переведенной на страховые основания. Что в этой связи можно сказать применительно к трехлетней перспективе?
— Эта тема достойна особого анализа и специальной публикации. В данном же случае хотелось бы лишь, во-первых, подчеркнуть, что высказанные в прошлом году критические соображения относительно пенсионной политики, «привязанные» к параметрам бюджета 2008—2010, актуальны и в отношении новой бюджетной «трехлетки». Во-вторых, — констатировать: вышеупомянутые недопустимо низкий уровень заработной платы большей части работающих и недопустимая же по любым меркам ее дифференциация, а также значительный, достигающий, согласно различным оценкам, от трети до половины ее регистрируемой величины, удельный вес ее «теневых» форм крайне угнетающе воздействуют на формирование пенсионых прав граждан и решающим образом ограничивают возможности государственной пенсионной политики в среднесрочной перспективе.
В заключение отмечу, что есть и многие другие, не затронутые в этой беседе
линии анализа социальной составляющей федерального бюджета-2009—2011. Однако и отмеченные его параметры не только не внушают оптимизма в отношении действительных масштабов и качества «госинвестирования в человеческий капитал», но и вызывают серьезные опасения в связи с высокой вероятностью возникновения общественных напряжений, которые разумеется, могут усугубляться в ситуации развертывания финансово-экономического кризиса.
Карта сайта
Журнальные публикации /рефераты статей/.
